一份數月前發(fā)布的養老金研究報告，近日再次引發(fā)民衆焦慮。

報告内容經(jīng)多家媒體引述，标題頗爲吸睛：“養老金結餘將(jiāng)在2035年耗盡”“80後(hòu)恐無養老金可領”。

盡管相關部門多次回應，稱社保基金運行總體平穩，能(néng)夠确保按時(shí)足額支付。但時(shí)隔不久，焦慮便一個“回馬槍”，攻下輿論熱席。

審視大家的焦慮點，兜兜轉轉不過(guò)幾個問題：養老金會(huì)耗盡嗎？爲了不“油盡燈枯”，相關部門做了什麼(me)？措施有用嗎？

在今天的文章中，長(cháng)期關注社保改革、财稅理論與政策的學(xué)者，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院财經(jīng)戰略研究院研究員汪德華，將(jiāng)從學(xué)理和實際結合的角度出發(fā)，就(jiù)前述問題做出解答。

承壓

中國(guó)的基本養老保險，可以分爲居民養老保險和城鎮職工養老保險兩(liǎng)大類。

輿論反複關注的是1997年發(fā)布文件、1998年正式建立的、全國(guó)統一的企業職工基本養老保險制度。

養老金可持續性，可以用不同的指标來衡量，在世界各國(guó)都(dōu)是政策分析和學(xué)術研究的焦點。

中國(guó)社科院世界社保研究中心的“養老金結餘將(jiāng)在2035年耗盡”精算結果，事(shì)實上早已有相關研究者從其他角度有類似表述。

筆者在2010年的一個研究中也提出，在一定假設下，我國(guó)職工養老保險年度繳費資金缺口(不包含财政補貼)將(jiāng)在2015年前後(hòu)出現，其後(hòu)還(hái)將(jiāng)不斷擴大。

2012年，曹遠征、馬駿牽頭的研究團隊，采用將(jiāng)每年資金缺口貼現到2013年的方法，估算我國(guó)養老金缺口有18.3萬億元。

事(shì)實上，不管是結餘耗盡、年度繳費資金缺口、資金缺口貼現值，都(dōu)是從不同角度警示我國(guó)養老金可持續性存在的風險。

綜合各個研究的結論來看，應當客觀承認，我國(guó)的養老金可持續性确實壓力不小。

原因

養老金持續性承壓的背後(hòu)，原因有很多。

老齡化速度過(guò)快應是首要原因。以15-59歲人口與60歲及以上人口之間的比率反映整體養老供養關系，按照聯合國(guó)的人口預測，我國(guó)2010年是5.51位年輕人供養1位老人，至2050年將(jiāng)下降到1.73：1。

企業職工養老保險體系中的供養形勢可能(néng)更爲嚴峻。

2017年已是2.73個繳費的在職職工，對(duì)應1個領取養老金的離退休人員。老齡化導緻養老金缺口巨大，進(jìn)而倒逼改革，這(zhè)一幕正在發(fā)達國(guó)家發(fā)生，中國(guó)也不會(huì)例外。

相較發(fā)達國(guó)家，中國(guó)的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點。

如沒(méi)有相應的制度改革，必然意味著(zhe)在現收現付式的養老保險體系中，繳費人數比例不斷下降，領取養老金人數比例不斷上升。

在繳費率不宜提升的情況下，養老金會(huì)出現較大的資金缺口，可持續性存在壓力。

除老齡化外，曆史欠賬的影響也不容忽視。

1998年全國(guó)統一職工養老保險模式運行之時(shí)，留下的結餘僅682億元，而當年即需領取養老金的離退休人員數量已達2727萬人，當年養老金支出1511.6億元。

與之對(duì)比，美國(guó)政府管理的養老保險自1935年開(kāi)始運行，兩(liǎng)年後(hòu)才有第一個人領取養老金。

另外，爲彌補離退休企業職工在職時(shí)工資過(guò)低的影響，我國(guó)從2005年開(kāi)始已連續15年上調養老金，其中前12年都(dōu)是10%的調整幅度，今年也在5%左右。

養老金根據物價和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，按一定規則上調是國(guó)際慣例。但我國(guó)無論是10%還(hái)是5%的上調幅度，在國(guó)際上是罕見的，且連續實施了15年。

這(zhè)對(duì)于提高離退休人員的生活水平，作用很大。但需要注意的是，彌補曆史欠賬的資金來源，主要是公共财政。

财政補貼有多大規模？簡單加總，1998年至2019年，公共财政對(duì)企業職工基本養老保險的補貼已超過(guò)4萬億元。對(duì)财政而言是不小的壓力。

除此之外，還(hái)有一些因素不可忽視：

人均預期壽命不斷增加，但退休年齡制度未相應調整。一段時(shí)期内養老保險體系内提前退休現象比較嚴重，導緻實際退休年齡過(guò)低。

一些地方政府爲緩解社會(huì)矛盾，允許一些特定群體通過(guò)補繳的方式進(jìn)入養老保險體系，但補繳的資金不夠充足等等。

此外，制度運行管理中的一些做法，也會(huì)加大資金壓力。

例如，2017年企業加個人法定繳費率爲28%，但以社會(huì)平均工資爲分母計算的實際繳費率僅爲15%左右。2019年企業繳費率下降爲不超過(guò)16%，這(zhè)可能(néng)會(huì)進(jìn)一步增加資金壓力。

以上這(zhè)些問題的原因很複雜，不過(guò)出發(fā)點都(dōu)是爲了提升低收入群體的養老保障水平。

隻是有些情況是制度設計之初未曾預期到的，實際運行中將(jiāng)養老保險的收入再分配和強制儲蓄功能(néng)沒(méi)有區分開(kāi)，這(zhè)額外增加了養老金可持續性的壓力。

崩盤？

不過(guò)，養老金可持續性存在一定壓力，是否就(jiù)意味著(zhe)無養老金可領，或者說養老保險體系要崩盤呢？顯然不是這(zhè)樣(yàng)。

從理論上看，中國(guó)的企業職工養老保險是事(shì)實上的現收現付制，即在職職工繳費爲上一代人支付養老金，自己的養老金則由下一代人支付，本就(jiù)不存在結餘。

因此，結餘是否耗盡，與養老金能(néng)否保證發(fā)放沒(méi)有關系。

當然，考慮到未來供養比可能(néng)會(huì)不斷惡化，各國(guó)現收現付制養老保險在人口形勢較好(hǎo)時(shí)都(dōu)會(huì)存在一定的結餘，我國(guó)也是如此。

人力資源和社會(huì)保障部數據顯示，2018年末城鎮職工基本養老保險基金累計結存5.09萬億元，再創新高。

而從實踐上看，養老金按既定政策發(fā)放，是以國(guó)家信用作爲擔保的。我們關心養老金可持續性，實質上是關心政府的責任和壓力。

政府管理養老保險項目，既有其特定政策目标，如強制儲蓄避免老無可養、提升低收入群體年老時(shí)收入水平；又是一個财務管理者，在制度設計上需重視精算平衡，需要承擔确保養老金可持續的責任。

而政府如何提升養老金可持續性呢？無非是在正常繳費之外建立戰略儲備資金，推進(jìn)改革。

儲備

對(duì)于今天養老金可持續性壓力頗大這(zhè)種(zhǒng)局面(miàn)，早在1998年建立全國(guó)統一的企業職工基本養老保險制度之初，國(guó)家就(jiù)已經(jīng)有所準備。

主要措施是2000年建立作爲戰略儲備資金的全國(guó)社會(huì)保障基金，通過(guò)資本運轉，實現保值增值。

在過(guò)去19年間，全國(guó)社保基金理事(shì)會(huì)管理的資産規模，從最初的幾百億，增長(cháng)到超過(guò)2萬億，年化收益率達約7.82%。

要知道(dào)，假如社保基金理事(shì)會(huì)能(néng)實現7%以上的年化投資收益，這(zhè)些本金十年便會(huì)翻一番。預期到未來資金缺口，更要盡早加大儲備力度，做好(hǎo)準備。

2017年11月，社保基金迎來更大動作。

《劃轉部分國(guó)有資本充實社保基金實施方案》的頒布，提出將(jiāng)中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業、金融機構的股權，按照10%的比例劃歸社保基金及其他承接主體。社保基金作爲财務投資者分享其利潤。

劃轉將(jiāng)爲全國(guó)社保基金及其他承接主體帶來多少資金呢？

理論上說，納入劃轉範圍的國(guó)有控股大中型企業、金融機構每年利潤的10%，國(guó)有股權應分享的部分最終都(dōu)將(jiāng)歸結到全國(guó)社保基金賬戶。而2018國(guó)有企業利潤總額達3.39萬億，國(guó)有金融企業利潤也有上萬億。

雖然企業的股權分紅不會(huì)將(jiāng)當年利潤都(dōu)分掉，但留在企業增值最終都(dōu)將(jiāng)轉化爲利潤。雖然無法準确計算每年全國(guó)社保基金能(néng)夠獲得多少股權分紅資金，但簡單匡算其力度會(huì)超過(guò)過(guò)去20年的财政性資金淨撥入。

到了2035，養老金結餘可能(néng)會(huì)耗盡，但十幾萬億的戰略儲備資金想必也已經(jīng)準備好(hǎo)了。

遠慮

可以說，應對(duì)未來養老金缺口的戰略儲備資金已有較完整的制度設計。不過(guò)，制度的設計和執行中存在的若幹弊端，依舊需要加快改革予以完善。

對(duì)此，2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)報告上寫道(dào)：

“堅持社會(huì)統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，确保參保人權益，實現基礎養老金全國(guó)統籌，堅持精算平衡原則。”

到目前爲止，養老保險改革整體性的操作方案雖尚未公布，筆者無法深入讨論。

但結合中國(guó)的現實國(guó)情，以下幾個方面(miàn)可能(néng)是需要推進(jìn)的方向(xiàng)：

一是要調整養老保險體系内的供養關系到一個穩态比例。

如果養老保險繳費人數比例不斷下降甚至快速下降，要麼(me)提高繳費水平，要麼(me)降低待遇水平，否則收支缺口隻能(néng)是不斷擴大，處于擴散狀态。

收支都(dōu)不宜動，放緩繳費人數比例下降速度乃至到一個穩态是現實選擇。

有哪些招？進(jìn)一步擴大覆蓋面(miàn)，增加繳費人數；進(jìn)一步限制不正常的提前退休，設計激勵制度推行可選擇的漸進(jìn)式延遲退休計劃，都(dōu)是可以探讨嘗試的辦法。

二是建立規範化的養老金正常調整增長(cháng)機制。

連續十餘年的10%養老金增長(cháng)，是在特定背景下的政策選擇。但從長(cháng)期看，這(zhè)是難以持續的。

爲此，需要學(xué)習發(fā)達國(guó)家經(jīng)驗，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入增長(cháng)、物價水平等因素，建立一個公式化的養老金調整增長(cháng)機制。

養老金改革是涉及千家萬戶的複雜工程，更是經(jīng)濟轉軌過(guò)程中的保護網。

它要承擔起(qǐ)兩(liǎng)方面(miàn)責任，一是強制儲蓄以平滑居民全生命周期的收入，二是兼顧效率和公平，起(qǐ)到一定的收入再分配功能(néng)。

面(miàn)對(duì)春風吹又生的民衆焦慮，相關部門需要回應民衆關切，給出清晰的時(shí)間表和路徑圖。還(hái)應充分協調當前利益和長(cháng)遠利益，將(jiāng)代際平衡充分納入考量，穩步推進(jìn)改革。

如是，則鳏寡、孤、獨、廢疾者皆有所養，方能(néng)更好(hǎo)實現。

文/汪德華(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院财經(jīng)戰略研究院研究員)